FAGROS

13.06.2019. Kommunevalget 2

Tema: Hva forklarer deltakelsen ved lokale valg?

Tid: Torsdag 13de juni kl. 17-18.

Sted: Grorudhuset, Martin Skatvedts vei 1, Kalbakken, 0950 Oslo.

Dette var det andre arrangementet av tre i samarbeid mellom Folkeakademiet og Grorudhuset ifb. kommunevalget 2019 i Grorudhuset.

Arrangør: Folkeakademiet Grorud-Stovner i samarbeid med FAD Viken og Grorudhuset. Arrangementet får også støtte fra Valgdirektoratet.

Betraktninger om kommunen som styringssystem.

Et raskt historisk blikk på demokrati og lokale styringsanordninger, med henblikk også på globale områder de viktigste forhold som preger kommunevalgene.

Det paradoks at noen mener at kostnaden ved å gå til stemmeurnen er større enn det å avgi en stemme. Derfor bør man sitte hjemme.

Et vanlig utsagn er at kommunen utgjør selve fundamentet i vårt demokratiske system, ikke minst i dagens velferdsstat slik den har utviklet seg i etterkrigstida.
Det er på lokalt nivå at den vanlige borger har størst anledning til å gjøre seg gjeldende i utformingen av politiske målsettinger og politiske vedtak.

Demokratiet var opprinnelig knyttet til det vi i dag kaller en kommune – nemlig Athen.

1. Et bysamfunn som på det tidspunkt hadde omtrent 25 tusen innbyggere, hvorav ikke mer enn 800 var stemmeberettigede. De fleste var slaver, og de hadde ikke stemmerett.

2. Det som kjennetegnet det athenske demokrati, var direkte deltakelse av byens vanlige befolkning, som fattet viktige felles beslutninger knyttet til drift og utforming av bysamfunnet.

3. Selve demokratikonstruksjonen var en stor politisk og kollektiv utfordring, og det athenske «kommunestyret» hadde en veldig stor oppgave i å forsvare seg mot ytre fiender. Den gang var de ytre fiender Det persiske riket.

4. Ordet «politikk» er etymologisk koblet til det greske ordet ‹polis› som rett og slett betyr «by». Historisk sett har dette vært innvirkende for at utviklingen av politiske tiltak kunne skje i de enkelte lokalsamfunnene, også her i Norge, og ikke bare i de enkelte lokalsamfunn.

5. I norsk og europeisk historie hadde man jo ikke nasjonalstater i samme form som vi har i dag.
Europa var dominert av bystater. Som Venezia, en bystat i forhold til Firenzes grenser. Italia var et ukjent fenomen. Samme slags forhold kjenner man igjen i tyske bystater som Bremen, Hamburg, Berlin, og lenger nord i Europa.
Bystatene skiller seg ut fra det føydalvelde som var styringsordninga på landsbygda. Man hadde elementer av demokrati i byene, men ikke på landsbygda.
En kuriositet: En svensk opponent opplyste under en norsk doktoravhandling om det kommunale selvstyre i Norge, at allmenn stemmerett i svenske kommuner ble innført først på 1920-tallet.
Den gang hadde Sverige 2500 kommuner, og det var bare de som hadde eiendom i kommunen som hadde stemmerett. Det var fullstendig fravær av demokrati på lokalt nivå.
Det er ikke mer enn 100 år siden.

Kommunalpolitisk status og funksjoner har gjennomgått veldig store endringer gjennom historien, særlig ved at den moderne staten, nasjonalstaten, ble etablert etter 30-års krigen og freden i Westfalen i 1648.

Det som skjedde var jo at veldig mange av bystatene inngikk i større nasjonale og statlige institusjoner, og måtte underordne seg en statlig myndighet, som ikke var like demokratisk som de tidligere bystatene.

Etter freden ble den eneveldige kongemakt etablert. Vi fikk den dansk-norske staten i 1660, og her var det ingen plass for noe kommunalt demokrati, eller ytringsfrihet.
Det var heller ikke plass til noe demokratisk styringssystem på statlig nivå.

I Norge varte dette varte fram til Grunnloven av 1814, og grunnlovsvedtaket representerte et veldig dramatisk brudd med den tidligere organiseringen av vårt nasjonale eller statlige styringssystem. Grunnloven innebar en overgang til demokratiske ordninger, basert på folkeviljen. Man var klok nok til å la maktfordelingsprinsippet ligge i bunnen av Grunnloven. Altså lovgivende makt ved Stortinget, utøvende makt ved Regjeringen, eller Kongen den gang, og dømmende makt ved Høyesterett og domstolene på lavere nivå.

Som vi også kjenner til ble presset mot kongemakten ganske sterk på grunn av gjenstridige svenske konger, særlig Oscar II, som ikke ville bøye seg for Stortingets vedtak. Dermed fikk vi parlamentariske styringsordninger etter 1880-tallet.

Min kollega prof.em. Trond Nordby insisterer på at parlamentarismen ikke ble innført i Norge i 1884, som man vanligvis tror, men at dette var en langsom utvikling. Jeg skal ikke holde denne dissensen ved like.

Men det var faktisk ikke før Grunnlovsjubileet i 2014 at Grunnloven tok hensyn til at vi hadde et lokalt selvstyre i Norge.

Vi fikk den første Formannskapslovgivninga i 1837, men det var først i 2014 at man gjorde en tilføyelse i Grunnlovs §49, hvor det heter, sitat: «Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom folkevalgte organer.» Sitat slutt.

Dette kom altså for 5 år siden inn i Grunnloven. Det ga jo kommunene en helt annen status, og en ganske viktig status. Stortinget kan ikke avskaffe kommunene uten videre lenger. Det må et skikkelig Grunnlovsvedtak til, og det er ikke så enkelt i Norge. Man kan si at Stortinget var på skikkelig etterskudd, da vi helt siden 1837 i realiteten hadde hatt et kommunalt selvstyre, eller et kommunalt folkestyre, som det heter i dagens kommunelov.

Var grunnlovstilføyelsen i 2014 klok?

Det var mange rasjonelle grunner for at man ikke skulle grunnlovsfeste kommunetilføyelsen i Gr.l. § 49. Det var nok en frykt for at det ville være veldig vanskelig å bygge opp en velferdsstat i Norge gjennom gjenstridige kommuner som insisterte på sin selvstendighet og uavhengighet i forhold til statlige myndigheter. Det er jo det Grunnloven faktisk gir muligheter til gjennom å innskrive kommunene som en del av vårt styringssystem. Det skaper jo en slags føderasjon av selvstendige lokale enheter.
En europeisk organisasjon for kommunalt selvstyre, hvor KS inngår, har prinsippfestet at det skal grunnlovsfestes et lokalt selvstyre.
Det betyr ikke at norske kommuner har vært mer hemmet i sin virksomhet enn si de danske kommuner, som har vedtatt dette prinsippet. Norske kommuner har faktisk ganske stor frihet og uavhengighet i forhold til statlig lovgivning.
Vi har fått kommuner i Norge som har blitt gitt en stadig viktigere rolle i iverksettinga av den tjenesteytinga som følger etableringa og veksten i velferdsstaten.
På en måte kan man si at kommunale tjenester i dag følger oss borgere fra vugge til grav, bokstavelig talt, fra primærhelsetjeneste via barnehager, grunnskolen, ulike tiltak for barn og unge, kulturliv, eldreomsorg, og til syvende og sist, en gravplass. Og daglig betjenes vi av en rekke kommunale tjenester, som vann og kloakk, renovasjon, brannvesen, snørydding, osv.
I forhold til det å være velger på lokalnivå, er det et tankekors at lokalpolitisk engasjement normalt først får et oppsving de få gangene denne delen av de tekniske tjenesteytinger svikter.
Vi ser dette veldig tydelig i dag i Askøy kommune, hvor de får forurenset vann, og også i Oslo da vi hadde krise med renovasjon.
Når tjenestene forsvant, våknet folk og sa at dette er et kommunalt ansvar, og at her må vi aksjonere. Slik det er i dag, og nær sagt heldigvis, er kommunale tjenester, nokså usynlige for veldig mange, i hvert fall de tekniske tjenester.
Med andre ord, vi engasjerer oss som borgere når ting ikke fungerer og nesten aldri når det fungerer. Og selv pressen er ikke så opptatt av det som fungerer, det de er opptatt av er ting som går gæernt.

EU-saken var veldig spesiell

I 1994 var det en veldig komplisert sak som ble sterkt forenklet, i et JA-NEI spørsmål, og jeg vil ikke omtale det som en oppskrift på hvordan et demokrati skal fungere. EU-saken klarte å dele Norge. Vi kom fram til et vedtak, men det skulle jo veldig mye forhandlinger til etterpå, om hvordan vi skulle forholde oss til Europa, som vi ikke helt kunne kutte båndene til.
Se på Brexit i dag. Englands politiske system har kollapset totalt. Nå er jo Englands problem at de oppfatter seg fortsatt som en stor kolonimakt, men de gjør seg jo sjøl til den 51. amerikanske stat i måten de opptrer på, i forhold til resten av Europa.

Valgdeltakelse

Ved de første valgene etter 2. verdenskrig var valgdeltakelsen ved Stortingsvalg på 75%. Dvs. at 3 av 4 stemmeberettigede gikk til valgurnene, – mens kommunevalgdeltakelsen var 10% lavere, 65%. Det er omtrent der den ligger også i dag. Men forskjellen mellom Stortingsvalg og Kommunevalg har blitt mindre over tid. Det er interessant at man sier at demokratiet blir svekket ved at kommunene blir større. Men dette er slett ikke tilfelle. Jeg har regnet på dette i 40 år, nær sagt, og det har alltid vært sånn at deltakelsen i byene i Norge har vært større enn valgdeltakelsen i landkommunene.

Oslo ligger veldig høyt. Den høyeste valgdeltakelsen vi hadde var i 1963. Hva skjedde? Kings Bay-saken var til behandling i Stortinget og regjeringen Gerhardsen måtte gå. Etter dette tidspunkt har ikke Stortingsvalgdeltakelsen økt, men det har vært ekstremt høyt på kommunevalgnivå, 81%. I ingen andre europeiske land, bortsett fra der de har tvungen stemmegivning, som i Belgia, har de kommet opp i en så vidt stor stemmedeltakelse, selv om valgdeltakelsen ved kommunevalg i Norge har gått noe ned. Den laveste vi har hatt etter 2. verdenskrig, var i 2013, på 59%.
– I 2015, ved forrige valg, var den 62,5%. I år kommer alt bråket med bompengene til å øke valgdeltakelsen.

Misforholdet mellom lokale og sentrale valg

Professor Larry Rose som ledet valgdeltakelsesundersøkelser fra 2007, fant at over 80% av de som ble spurt, var veldig godt fornøyd, eller nokså godt fornøyd med vårt lokaldemokrati, og 80% er et vanvittig høyt anslag. Det er derfor ikke misnøye som gjør at folk «sitter hjemme».
Bernt Årdal, en annen kollega av meg, har i en undersøkelse vist at der man ser på livsløpet til en rekke mennesker, så er det nesten ingen som er permanente «hjemmesittere». De fleste borgere, bortsett fra 3%, har stemt eller vil stemme ved de norske valgene.

Men Larry Rose fant også ut at 50% syntes at lokalpolitikk var litt komplisert, med store saker som man ikke bare kan si ja og nei til.
Abortsaken er en ja-nei sak. EU-saken er en ja-nei sak. Bomsaken er en ja-nei sak. Det er det vi kaller en ‹dikotomisering› av politikken.
Men når det kommer til saker som omfordeling av penger, til sykehjem, kulturtiltak, så er de ikke like oversiktlige som ja-nei saker. Og problemet med uklare skillelinjer, uklarhet om hva kommunepolitikken egentlig dreier seg om, henger ikke minst sammen med den omfattende statlige reguleringa man har gjennom lovgivinga og den kommunale virksomheten.

Statens krav – og velgere som tenker smalt

Kommunene har alltid hatt nokså frie tøyler til å styre sin pengebruk, men staten stiller nå veldig klare krav til kommunene om både å klare oppgavene og til måten å ivareta disse oppgavene på. Slik at det bare er i marginalområdene av de pålagte oppgavene at man har et mer selvstendig handlingsrom på lokalt nivå.
Det kan svært ofte dreie seg om organisering av oppgavene, for eksempel omsorgstjenesten, lokalisering av skoler, barnehager, støtte til kulturaktiviteter.

Også vanlige velgere tenker veldig smalt når det gjelder kommunal virksomhet.
I en studie jeg fikk publisert i 1994, fikk jeg vist at i prioritering av finansene til ulike formål i norske kommuner, var det svært få velgere som oppga mer enn 5 ulike oppgaver. 5 var et slags maksimumstall. De fleste nevnte bare to oppgaver. Sagt på en annen måte, så oppga hele 83% av velgerne 5 eller færre oppgaver som budsjettet skulle prioriteres med. Det sier kanskje litt om kompleksiteten og oversikten om hvor utfordringene ligger.

Vi står altså overfor et lite kunnskapsproblem om kommunepolitikk som kan forklare manglende valgdeltakelse. Akkurat i år er jeg jo veldig spent på hvordan debatten om bompenger vil slå ut for valgdeltakelsen. Jeg tenker på Bergen, hvor bompengepartiet er det største i byen, med over 20% oppslutning.

Det er jo en av de interessante tingene som har skjedd i Norge.
I likhet med i gamle dager – altså før kommunereformen på 1960-tallet – ved kommunedelingen som fulgte i kjølvannet av Skei-komiteen, som den het den gangen – da antall kommuner ble redusert fra 774 til 452.
Da hadde vi virkelig mange rene lokale lister og bygdelister, som styrte mange småkommuner i Norge. Husk at den gang, tidlig på 1960-tallet, hadde ⅔ av norske kommuner under 3000 innbyggere.

Etter kommunereformen skjedde det en politisering av politikken. Partiene kom inn som meget viktige aktører. De stilte opp med sine egne programmer på en meget tydeligere måte enn lokallistene:
– Ved forrige valg var det i Kongsberg, en byliste som protesterte mot bygging av et kulturbygg, og som faktisk ble det største parti i bystyret, i en by med 25 tusen innbyggere.
– Hamar hadde dette i forbindelse med en kommunesammenslåing for en del år siden.
Det samme skjedde i Fredrikstad.

Disse listene taper ved neste valg, de er engangsfenomener, som dukker opp, og forsvinner.
Og de gamle bygdelistene er i ferd med å bli helt borte. Der er det nå partiene som dominerer. Dette er interessant ut fra en mer statsvitenskapelig teori, slik den er utviklet av Stein Rokkan.

Hva er det som gjør at folk stemmer?

Den første faktor som bestemmer stemmegivning er kjønn. Men her har det skjedd noe forunderlig. Tidligere stemte menn oftere enn kvinner. Ved de siste valgene har dette blitt snudd opp-ned. Nå er det kvinner som deltar mest ved valgene.
Kjønn er ikke noen viktig faktor lenger for å forklare variasjonen i valgdeltakelsen.

Den andre faktor er inntekt. Det er de med høy inntekt som alltid har vært mest aktive ved høyere valgdeltakelse. Det har vært antydet at deltakelse av de med aller høyest inntekt har vært veldig høy, men dette er jo også veldig marginale velgere. Det som er litt rart er at valgdeltakelsen har gått litt ned, mens inntektene har gått litt opp. Men det er fortsatt sånn at de med høyere inntekt deltar oftere ved valg enn de med lavere inntekt.

Den tredje faktor er utdanning, og det går igjen i nesten alt som vi samfunnsforskere driver med, for å forklare forskjeller i adferd eller valg som folk foretar.
Hvis man trodde at det var folk med lavest utdanning som fylte tribunene på en fotballkamp, så tar man feil. Deltakelsen også på sånne arrangementer øker med økt utdanning.

Den fjerde faktoren er selvfølgelig alder.
De eldre føler en sterkere borgerplikt enn yngre mennesker.
Nå blir jo flere av oss eldre, og andelen eldre har økt betraktelig og vil fortsette å øke betraktelig i Norge. Det skal bli spennende å se om dette klarer å løfte deltakelsen på lokalt nivå.
Jeg skal i hvert fall passe på å stemme sjøl, som representant for de som nærmer seg 80 år.

Å få de unge til å stemme, er jo et spørsmål om å sette ned stemmerettsalderen. Hvorfor skal ikke 16-åringer få stemmerett?
Vi finner en klar demonstrasjon på dette hvis vi senker stemmerettsalderen: For 40 år siden gjorde vi det. Da ble den satt fram til 18 år, og denne endringen medførte umiddelbar nedgang i valgdeltakelsen ved kommunevalget på om lag 5 prosentpoeng.
Og ved valget i 2015 var det bare om lag 40% av de stemmeberettigede under 25 år som deltok ved valget. Det er veldig lave tall.
Med andre ord, det er de eldre jeg er glad for å se danne grunnlaget for vårt lokale demokrati i dag.

Kommunesammenslutninger og andre enkeltsaker

Argumentet mot kommunesammenslutninger har vært, i hvert fall i mitt fagmiljø, at dette vil dempe deltagelsen ved valg, ved at det vil bli for stor avstand mellom velgerne og politiske myndigheter. Og det er for så vidt riktig. Jeg har selv fått frisket opp grunnlaget for disse resultater. Men de skifter. De skifter over tid. Det er ingen lovmessighet. En lovmessighet skal være permanent over tid.

Det som imidlertid er interessant og som påvirker den totale valgoppslutningen, er det faktum at innvandrere som har vært bosatt i Norge i minst 3 år, har stemmerett ved kommunevalg, og at borgere fra andre nordiske land som er registrert bosatt i Norge, kan stemme uansett botid. Disse utgjør 383 000 stemmeberettigede, og i alt kan 4,2 millioner gå til urnene i år. En økning på ca. 400 000 stemmer fra siste Stortingsvalg er mye, men ved Stortingsvalg må alle være norske borgere.

Ser vi på deltakelsen i kommunevalg for andelen av innvandrere som ikke er norske statsborgere, så har den vært under 30%. Dette trekker selvsagt kraftig ned på den totale valgdeltakelsen, ca. 2,5%.
Men jeg blir ikke bekymret, selv om valgdeltakelsen går helt ned til 60%.

Det som gjør meg bekymret, er de som velges inn i kommunestyrene, og deres evne til å ivareta sine verv i lengre tid. Det er stadig vekk noen som skifter parti, og det skjer en veldig rask utskifting av kommunestyremedlemmer i Norge. Slik har det vært i en del år nå, jeg tror det er ca. 60% som slutter etter 4 år. Det er ikke bra, og kan føre til at vi får en liten gruppe elitepolitikere som sitter og styrer hele tida uten noe effektivt og langvarig kollektiv.

Ett av de store spørsmålene ved kommunereformen var om vi skulle ha handlingseffektivitet fra kommunene, framfor et demokrati. Det blir liksom et valg mellom sterke, robuste, var vel ordet regjeringen brukte om storkommunene, eller om man skulle prioritere demokrati. Og vi vet jo at handlingseffektiviteten ikke er spesielt høy i de aller minste kommunene.

Det finnes interkommunale ordninger som kan bøte på dette, og det er mange av dem, og det forundrer meg, men det blir en ren synsing fra min side, at man foretrekker å være med i en masse slags samarbeidsordninger framfor å slå sammen kommunene. Og i noen tilfeller er det merkelige ting som pågår. En student skrev blant annet om det i en masteroppgave om sammenslåing mellom Haugesund og Karmøy kommune. Der er det slik at Haugesund har litt trange grenser og veldig liten mulighet til å bygge ut boliger og gjøre andre tiltak i kommunen. Men Karmøy motsatte seg utvidelse av Haugesunds grense. Samtidig er det sånn at samtlige som bor i Karmøy, bortsett fra noen få bønder, jobber i Haugesund kommune.

Jeg har vært veldig opptatt av denne bompengedebatten som vi har i Oslo.
37% av alle arbeidsplasser i Oslo besettes av folk som kommer fra andre kommuner.
Med andre ord, 170 000 mennesker kommer daglig inn til byen, og det er jo klart at de legger igjen mye «dritt» i form av forurensning. Men dette er et tema som det er veldig vanskelig å få på en politisk dagsorden i forbindelse med kommunevalg.

En slags oppsummering

Vi kan konstatere at kommunevalget i høst blir veldig spennende. Ikke i forhold til hvem som vinner og taper på valget, selv om det også blir spennende i enkelte kommuner. Jeg tror at valgdeltakelsen blir veldig høy, og det vi ser er en oppløsning av gamle partistrukturer. Vi er litt tilbake til den situasjonen vi var i før kommunereformen på 1960-tallet, med såkalte aksjonslister, som kan få en slags besynderlig form.

Og det bekymrer meg at det er en slags aksjonsdemokrati som skal regjere i bystyret. Disse i antibompengepartiet sier at de har et program som dekker mange saker. Men etter å ha hørt en oppsummering av programmet, så trakk jeg dyna over hodet, altså. Det imponerte meg ikke, for å si det mildt. Og jeg tror nok vi får en runde å gå med dem noen ganger.

Men så tror jeg, at det som kommer til å skje i framtida, er «business as usual», som man sier, altså at man kommer tilbake til gamle former. Riktignok med en del modifikasjoner i partistrukturene.

Det er jo åpenbart at et parti som Venstre har et kjempeproblem og kan bli slettet ut av rikskartet. Det har det vært tidligere også. Kristelig Folkeparti kan komme i samme situasjon, og så ser vi at Fremskrittspartiet vil ha store problem i en rekke kommuner rundt omkring i Norge.
Det som forbløffer meg er Senterpartiet. Og det skal jeg ikke si mer om, for jeg skjønner ikke hvorfor. Det var det jeg skulle si. Jeg ønsker et godt valg. Og dette ønsket kan selvsagt ikke oppfylles for alle.

Referent: Svein Lanser, styreleder i Folkakademiet Grorud-Stovner.

Ordliste

Demokrati  –  kommer fra gresk og betyr «folkestyre». ‹Demos› betyr ‹folk› og ‹krati› ‹styre›.

Det athenske demokratiet  –  var:

– Et bysamfunn som på det tidspunkt hadde omtrent 25 tusen innbyggere, hvorav ikke mer enn 800 var stemmeberettigede. De fleste var slaver, og de hadde ikke stemmerett.

– Det som kjennetegnet det athenske demokrati, var direkte deltakelse av byens vanlige befolkning, som fattet viktige felles beslutninger knyttet til drift og utforming av bysamfunnet.

– Selve demokratikonstruksjonen var en stor politisk og kollektiv utfordring, og det athenske «kommunestyret» hadde en veldig stor oppgave i å forsvare seg mot ytre fiender. Den gang var de ytre fiender Det persiske riket.

– Ordet «politikk» er etymologisk koblet til det greske ordet ‹polis› som rett og slett betyr «by». Historisk sett har dette vært innvirkende for at utviklingen av politiske tiltak kunne skje i de enkelte lokalsamfunnene, også her i Norge, og ikke bare i de enkelte lokalsamfunn.

Dikotomi  –  betyr to-deling som vanligvis står i motsetning til hverandre.

Eksempler: Svart-hvit. Sann-falsk. Enten-eller. Ja-nei.

Eksempler: Abortsaken. EU-saken. Bomsaken.

Et tredje alternativ eller gråtoner er utelukket.